发布时间：2016-08-16
从字面上来看，船舶开放控制区，主要是针对船舶或者港口企业。但确实很多港方也在问，船舶排放控制区实施以后，是一些什么样的管理规定？对于港口运营会带来一些什么影响？
一、排放控制区设立的政策背景
首先来介绍一下排放控制区设立的背景。港口运营过程中，会大气污染产生的排放。港口在运营的过程中，无论是港口机械、港口的车辆还是船舶对大气污染物产生的影响主要有两类，从最终的排放来看，一类是细颗粒物，也就是PM2.5，这里无论是燃烧过程中形成的硫氧化物还是氮氧化物，以及直接排放的一次颗粒物都可能在大气的环境下产生反应，生成二次的细颗粒物，就是我们常说的PM2.5。另一类就是称之为挥发性有机物，英文名叫VOC，其实就是液体化工体，或者油品装卸过程中形成的油气排放。VOC的排放无论是对于细颗粒物的形成还是对于臭氧的形成都有很大的影响，也是国家现在面临的主要环境问题之一，在此背景下，我国一些主要港口进行了自己范围内的一些的所谓排放清单或元解析的工作。也是为了来揭示港口或者船舶的排放对于一个区域城市的影响到底有多少。以上海为例，上海市环保局进行了一个船舶污染物排放清单的研究。结果显示，上海的船舶和港口排放的硫氧化物、氮氧化物和PM跟上海市全市的排放量相比，大约占到了12.46%、11.6%和5.6%，这个数字看起来虽然不是很高，但是我们试想单独的一个行业，排放能够占到这么大的比例，也难免说港口的排放引起整个社会的关注。
那么作为香港或者深圳这两个城市，它们已经几乎没有什么工业的排放，所以这个数字就更加有些扎眼。香港的硫氧化物占到整个香港排放的50%以上，深圳的数据达到了66%。当然无论是氮氧化物还是PM，船舶的排放都占到了香港最主要的排放源，最少的也是占到了1/3左右，所以可以看出船舶的排放对于一个城市的环境影响已经有一个非常突出的地位。也正是在这样一个背景下，我们国家的大气污染防治法，还有大气10条，以及交通运输部颁布的船舶污染防治行动实施方案，都提出了要在全国沿海、船舶行情密集的水域，也是我们国家大气污染防治重点控制的地区，建立船舶污染排放的控制区。在2016年1月1日实施的中华人民共和国大气污染防治法里面就明确规定交通运输主关部门在沿海海域划定船舶大气污染五排放区，在大气10条和交通运输部去年颁布的船舶港口污染防治专项行动实施方案中，也都提出了要加强船舶大气污染的控制，设立船舶排放控制区，在实施方案中，明确提出了要设立珠三角、长三角、环渤海水域的船舶排放控制区。当然设立排放控制区，在排放控制区内使用低硫燃油，也是国际上通行的做法。
目前国际海事组织即IMO，在全球一共设置认定了4个国际的船舶排放控制区。还有一些地区和国家设置了区域性的国内排放控制区。包括在美国加州的24海里内的更严格的排放控制，以及在中国的香港还有欧盟的一些港口都有这样的区域性的排放控制区设置。那么我们国家这一次排放控制区设置，应该讲目前阶段还处于国内的排放控制区或者区域的排放控制区，我们把国际上排放控制区称之为ATA，国内的排放控制区我们称之为DATA，前面加一个Domestic，就是国内的意思。在排放控制区海域船舶航行应用的燃料油的硫含量是大大低于非排放控制区海域的，这个比例可能低到80%-90%以上，当然在非排放控制区海域国际上也在制定越来越严格的要求。从目前的情况来看，2020年以后，在全球海域航行，都要使用硫含量低于0.5的要求，实际上0.5的排放要求相对于当前全球通行的3.5的要求。比例已经下降了86%。
人们认为在机动车这个领域和在陆上的固定源，比如说电厂和锅炉这个领域，已经把硫的排放压到了一个非常非常低的水准。而船舶的排放和控制现在还刚刚起步，依然在一个非常高的一个排放水平上。也正是基于这样的一些背景和政策要求，所以国家设立了一个船舶排放区的政策，这个政策的目的和意义非常明确。一是保护环境、减少排放，另外也是促进我们在相关产业的升级，这个产业包括水运行业、船舶制造行业和节能环保产业。
在排放控制区的政策制定时候，交通运输部一共遵循了4个主要原则，这4个主要原则分别是：
第一个原则是突出国家大气污染联防联控重点区域。在我们国家大气污染最重的地区，分别就是京津冀、长三角和珠三角。虽然珠三角近年来改善得非常明显，但是作为一个经济高度发展的地区，它的减排压力非常重。所以我们这次排放控制区首选的三个区域，也就是京津冀、珠三角和长三角。考虑到京津冀港口的区域范围，把京津冀的排放控制区扩展到了环渤海。
第二个原则是维护区域港口公平竞争，鼓励核心港区先行先试。我们希望在一定的区域范围内，大家都进这个排放控制区，而不是这个排放控制区只有1-2个港口。如果在地域范围相近或者相同的港区都能进排放控制区，处在一个相对平等的水平上，不会因为某个政策的实施，给个别港口造成竞争力的下降，所以把珠三角和长三角的排放控制区划的范围也相对比较大。把京津冀的控制区整个范围扩展到环渤海海域实际上是处于这样一个原则的考虑。
第三个原则，兼顾区域船舶活动密集程度与经济发展水平，其实这个原则非常好理解。这三个区域都是我们国家航运经济最发达也是船舶航行最密集的区域。受到船舶大气污染的影响也最突出。
第四个原则是遵守国际法和国内法律的相关要求。在划面分排放控制区的时候，确实受到了国际海事组织和一些国内外不同利益团体的高度关注，在这个方面，方案的制定也一直坚持了遵守国际法和国内法的一个基本要求。
二、我国排放控制区实施的主要内容，
其实长三角和珠三角这两个范围主要是依据了国务院发布的长三角和珠三角的区域性规划，非常好理解，也基本上没有什么含义，没有什么歧义。珠三角是东边到了贵州，西边包括到了江门。长三角北边是到了南通，南边是到了台州，也就是台州和温州的交界水域。环渤海的区域在我们制定的时候，国务院并没有发布环渤海的区域性规划，也就是环渤海的概念有很多的定义。所以我们当时用了几个地域型的概念，就是把渤海划进去，划渤海涉及到了两个城市，一个是大连一个是烟台，这两个城市有一半在渤海，有一半在黄海，所以考虑到整个港口管理的完整性，把大连港和烟台港也都划进了环渤海，整个大连港和烟台港划进了环渤海区域的排放控制区。
至于对外延伸水域的范围，考虑到我国临海原则，目前用的范围是大陆的基线向外拓展12海里，就是中国临海的这样一个概念。这个概念的好处是在中国临海的范围内，我国可以要求中国籍和外国籍船舶在不改变结构和增加配员的情况下，都使用更高标准的燃料油，也符合我们国家参与的联合国海洋法公约的要求。根据这三个排放控制区的实施方案，大致有几个时间节点。2016年的1月1日，要严格执行现有的国际国内的排放要求，实际上是给船方和港方大概留了一年的缓冲期。真正实施是2017年的1月1日，要求在几个核心港区，船舶靠泊期间，使用所谓的0.5低硫原油。到了2018年1月1日，从核心港区拓展到了排放控制区内的所有港口，都要使用硫含量低于0.5的船舶燃料油。到了2019年1月1日，进入12海里的排放控制区，全部要使用低硫燃油，而到了2019年年底，也就是2019年12月31日之前，在方案里明确提出要进行评估，这个评估的目的是为了采取更深一步的控制措施。有可能把0.5收敛到0.1，也有可能把排放控制区的空间范围进行扩展。
为什么提这样一条要求呢？因为可以看到在2020年的1月1日，全球都要使用0.5的燃料油了，实际上排放控制区仅仅是比全球的标准提前了一年而已，也就是我国提前到了2019年1月1日。等到2020年1月1日以后，我们排放控制区的0.5的排放标准已经没有任何意义了，全球范围内都要用0.5，所以在这个时候我国提出，中国是不是要进一步提出更严格的控制措施或者向世界海事组织来申请国际性的排放控制区这么一个措施。当然在国家的这个政策方案之内，长三角地区设置了一个提前实施的方案，他们把核心港口的排放控制区的实施方案从2017年的1月1日提早到了2016年的1月1日，而且针对特殊的水域和特殊的船舶，也提出了更高的要求。这是上海市已经发布的一个船舶排放控制区的一个要求，这个要求整体上无论是时间节点还是控制要求，都比国家的方案进行了提前。我们对比了一下这两个方案，一个是时间提前了，从2017年的1月1日提前到了2016年的4月1日。另外一个是控制要求更严了，不仅仅要求船舶使用低硫燃油，还在一些特殊的水域，针对一些特殊的船舶，提出了具体的排放控制的要求。
针对排放控制区使用低硫燃油在方案里也提出了2类替代措施。一类是使用岸电，另一类是使用LNG或者使用后处理装置。
简单介绍一下岸电替代方案。我国是从2012年颁布了岸电的建设规范，逐步在各项法规和政策当中推行岸电的一些建设，可以看到今天各方对岸电建设高涨的热情，也是来自于这些法律法规的具体要求，像大气污染防治法里就明确规定，新建的码头应该规划设计和建设岸电，已建的码头应该逐步实施岸电的改造，船舶靠港后应该优先使用岸电。当然排放控制区的方案和船舶港口污染防治行动的实施方案也都有更加明确的要求。目前我国万吨级以上的码头已经建了很多套岸电，根据水运局在2015年底的统计设施是有15套，可能到了现在这个数字又向前推进提高了不少。水运局也组织了全国范围内的调研，下一步，作为2016、2017、2018年，部里会有相应的资金来补助各地岸电建设的示范项目。据了解，很多城市像上海和深圳也有地方性补贴政策。目前天津也在制定这样的一些地方性补贴政策，都来推进岸电项目的建设，当然岸电建设现在也存在一些具体问题，包括技术层面的问题和机制层面的问题。技术层面的问题主要包括船岸的接口、港口的电容、以及电能质量的不稳定等。机制层面的一些问题，也包括在岸电的销售和岸电的价格等等这方面都存在一些机制上的问题，来阻碍岸电的使用。现在面临的问题是岸电的设施建了不少，但是真正的岸电的使用效率有待提高。
交通运输部关于岸电也有一些后续的工作在逐步地安排，想重点说一下排放控制区，排放控制区方案实施了以后，交通运输部也加快制定了一些配套的文件。包括向国际海事组织报告了排放控制区的方案，对外发布了英文版的实施方案。海事局内部制定了一个排放控制区的监督管理指南，以便于执法的要求。而且下一步也不断完善在船舶废气排放、岸电等方面的一些法规、标准规范。目前岸电的行业标准已经制定，可能近期要升级为一个国家标准，而我们关于船舶排放的标准，目前环保部和交通运输部正在协调，近期可能出台船舶排放的国家标准。这个船舶排放标准实施以后，可能对我们船舶的航行和燃料的使用都会产生深远的影响。
另外一个方面，在部里专门成立一个船舶开放控制区实施的专门的办公室，开展了对我们国家的港航管理部门、航运企业、船东大规模的调研，掌握了一些实际情况，了解了在排放控制区实施过程中可能存在的问题。因为毕竟全国的方案是在2017年1月1日才正式地实施，那么在这之前可能还需要解决一些存在的主要问题。
在一些重点的城市，包括在上海、深圳、宁波、天津等等也在开展船舶大气污染排放监测的试点工程，这个交通运输部和交通运输部海事局也会有专项资金来投入。在试点的基础上，开展了一些船舶污染物排放的监测的顶层设计以及监测监管的一个机制研究，和监测监管的相关标准规范的研究。此外，还跟香港和澳门的有关部门就珠三角排放控制区的一体化实施的问题进行了多轮的探讨。
目前部海事局还开展了下一步的政策的研究，包括在中国设立国际排放控制区的设立程序和设立经验的研究，以及申请国际排放控制区的必要性和可行性的研究。实际上就是在2019年底以后，在全球都实施0.5的时候，中国有没有必要采取更严格的措施？要不要向国际海事组织来申请国际的排放控制区这样的一些研究。
三、长三角地区船舶排放控制区实施经验
自2016年4月1日以来，长三角地区开始实施排放控制区，取得了一些进展。上海主要开展了几项工作，一是开展了一些科研工作，包括《上海港船舶大气排放清单计算》，长三角区域船舶污染物排放的联控机制等研究工作。二是相关方调研了整个上海港范围内的低硫燃油，就是0.5燃油的供应能力。目前来看这个供应还是存在很大的缺口。三是上海海事局印发了一些地区性的监管指南，召开了辖区的宣管大会，加强了对到港船舶的检查，主要是对他们的燃料油的抽检和送检等工作，也对不符合要求使用燃油的船舶进行了查处。此外，上海还跟美国开展了一系列的执法交流活动。
从目前整个长三角海事局在4月1日以后的执法情况来看，从4月1日起到现在已经检查了728艘次的船舶，送检燃料油取样139次，发现了18次未按规定使用低硫油行为。同时，上海开出首张船舶开放控制区的罚单。在检查中发现有的是船员对排放控制区政策不了解，不知道要使用低硫燃油。还有的对换油操作不熟悉，他按照规定要求要用低硫油的时候，整个低硫油还没进入到它的发动机系统内，当然也有换油的记录不规范和换油的程序不规范等问题。
针对这些问题，目前排放控制区实施可能会产生一些负面影响：第一是企业会在现在这个时间内增加用油的成本；第二是合规低硫油的供应存在较大的缺口；第三是替代措施就是所谓的岸电和LNG的推广还面临比较大的瓶颈；第四是海事机构的监管执法手段缺乏，仅仅是靠人工上去抽取送检，能检查的覆盖面还是有限的。针对这些问题，海事局提出了相应的措施建议，这些建议也会下一步提交到部里，协调财政部门、建设管理部门、能源供应部门协助来解决。
在浙江其实是类似的，浙江因为船舶的交通量比较大，检查了254艘船，一共发现了13艘次的违规的问题。送检的这些艘次里，这些油的硫含量最高的达到2.8%，最低的达到0.7%，因为我们的标准是0.5%，所以确实也存在很多不符合排放控制区规定的。所以浙江方面也是给部里提出了希望进一步地完善法规体系，加强他们地方的法规建设，希望加强低硫油的燃料供应的问题，加强浙江的海事部门以及港航管理部门的监视监测的能力建设问题，以及加强像岸电、LNG基础设施的替代措施的建设问题。
